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第4章 平和利用と核不拡散・核セキュリティの確保

4-1 平和利用の担保

（1） 我が国における原子力の平和利用の経緯

 第二次世界大戦後、原子力の商業的利用への関心が大きくなる一方で、核兵器の拡散に対する懸念も強まりました。原子力を国際的に管理すべきであるとの考えが高まる中、1953年の国連総会でアイゼンハワー米国大統領は、「平和のための原子力（Atoms for Peace）」の演説を行い、原子力の平和的利用の推進を訴えました。あわせて、核物質等の軍事転用を防止するための保障措置を実施する国際機関の設立を提案しました[1]。この演説を受けて、1957年には、原子力の平和的利用の促進を目的に、国際連合傘下の自治機関としてIAEAが設立されました。
 我が国でもこの演説を契機として、原子力の平和利用に関する取組を開始しました。1955年には原子力基本法において、原子力の研究、開発及び利用を厳に平和目的に限ることが定められ、1963年には動力試験炉（JPDR）が運転開始しました。
 原子力の利用によって発生した使用済燃料中には、プルトニウムが生成し蓄積されます。我が国はエネルギー資源に乏しいことから、使用済燃料を再処理してプルトニウムを利用する核燃料サイクル政策を採用しています。
 我が国では、1956年設立の原子燃料公社から事業を引き継いだ動力炉・核燃料開発事業団1によって、使用済燃料の再処理、MOX燃料加工やウラン濃縮、放射性廃棄物処理の技術開発が進められてきました。
 原子炉の開発では、新型転換炉原型炉ふげん（以下「ふげん」という。）、「常陽」、「もんじゅ」が建設されました。1979年に本格運転を開始した「ふげん」はウランのプルトニウムへの転換率を高めた重水減速沸騰軽水冷却型（圧力管型）の原子炉であり、多数のMOX燃料を装荷して運転された後、2003年に運転を停止し、現在は廃止措置が進められています。また、「もんじゅ」は、1994年に運転を開始（初臨界）し、原型炉としての様々な成果や知見を獲得しましたが、ナトリウム漏洩事故等により長期間にわたり運転が停止し、2016年12月には、原子炉として運転再開せず廃止措置に移行する方針が決定され、廃止措置が開始されています。
 プルトニウムをMOX燃料に加工して軽水炉で利用するプルサーマル計画は、国内の電気事業者の合意により、電気事業連合会が取りまとめて進められています。核燃料サイクル事業についても、電気事業者の出資する民間企業である日本原燃株式会社が、青森県六ヶ所村で低レベル放射性廃棄物の埋設事業、濃縮事業、再処理事業、高レベル放射性廃棄物の廃棄物管理事業を行っています。六ヶ所再処理工場は2021年度上期に、MOX燃料加工工場は2022年度上期に、それぞれ竣工する計画です。国内での再処理事業の開始に先立って、電気事業者は、これまでに英国とフランスに使用済燃料の再処理を委託し、プルトニウムを回収して製造したMOX燃料利用の実績を蓄積してきました[2]。回収したプルトニウムの有効利用に当たっては、平和利用を大前提に、核不拡散に貢献し国際的な理解を得ながら進めるため、利用目的のないプルトニウムは持たないという原則を引き続き堅持しています（図4-1）。

図4-1 原子力の平和利用を担保する体制

（出典）第5回原子力委員会の在り方見直しのための有識者会議資料5 原子力規制庁「平和的利用等に係る原子力規制委員会の取組（原子力委員会との関係等）」（2013年）等に基づき作成

（2） IAEAによる保障措置

 NPT締約国である非核兵器国は、IAEAとの間で保障措置協定を締結して、国内の平和的な原子力活動に係る全ての核物質を申告して保障措置の下に置くことが義務付けられており、このような保障措置を「包括的保障措置」といいます。我が国では、1976年にはNPTを批准し、1977年にIAEAと「包括的保障措置協定」を締結してIAEA保障措置を受け入れ、原子炉等規制法等に基づく国内保障措置制度を整備してきました2。さらに1999年には、保障措置を強化するための「追加議定書」をIAEAと締結し、保障措置の強化・効率化に積極的に取り組んできました。
 IAEAは、核物質が核兵器やその他の核爆発装置に転用されていないことを確認する目的で保障措置を適用し、締約国が申告する核物質の計量情報や原子力関連活動に関する情報について、申告された核物質の平和利用からの転用や未申告の活動がないかを査察等により確認し、その評価結果を毎年取りまとめています。IAEAが、その国では「申告された核物質の平和的活動からの転用の兆候が認められないこと」及び「未申告の核物質及び原子力活動が存在する兆候が認められないこと」を根拠として、全ての核物質が平和的活動にとどまっているとの「拡大結論」を導き出した場合には、「統合保障措置」を適用することができます3。我が国は、2003年以降連続して拡大結論を得ています[3]。これを受け、IAEAは我が国に対し、2004年9月から「統合保障措置」を段階的に適用しています。我が国は、この適用が今後も継続されるよう、必要な取組に努めています。
 保障措置に関する業務を文部科学省から移管された原子力規制委員会は、原子力施設等が保有する全ての核物質の在庫量等をIAEAに報告し、その報告内容が正確かつ完全であることをIAEAが現場で確認する査察等への対応を行っています。また、原子力委員会は、IAEAのプルトニウム国際管理指針4に基づき、我が国のプルトニウム保有量をIAEAに報告しています。我が国は、これらの活動を通じて、国際社会における原子力の平和利用への信用の堅持に努めてきています（図4-2）。

図4-2 我が国における保障措置実施体制

（出典）原子力規制委員会「保障措置の具体的方法」[4]に基づき作成

（3） 原子炉等規制法に基づく平和利用

 我が国の原子力利用は、原子力基本法に基づき厳に平和の目的に限り行われており、原子炉等規制法に基づく規制を通じ、平和利用が担保されています。

① 原子炉等施設の設置許可等の審査
 原子炉等規制法に基づき、原子力規制委員会は、原子炉施設等の設置（変更）の許可の段階で原子炉施設等が平和の目的以外に利用されるおそれがないことに関し、原子力委員会の意見を聴かなければならないと定められています。2019年度には、九州電力株式会社玄海原子力発電所3、4号機の設置変更許可や関西電力株式会社高浜発電所1、2、3、4号機の設置変更許可等18件について、原子力規制委員会より意見を求められた原子力委員会は平和の目的以外に利用されるおそれがないものと認められるとする原子力規制委員会の判断は妥当であるとの答申を行いました。

② 保障措置活動の実施
 2019年には、原子炉等規制法に基づき、2,091事業者から4,636件の計量管理に関する報告が、また、追加議定書に基づく拡大申告の対象となる活動を行っている事業者から658件のその活動に関する報告が原子力規制委員会に提出され、IAEAに提供されました。IAEAは我が国からの報告を基に原子力規制委員会等の立会いの下に査察等を行いました。また、我が国も1,778人・日の保障措置検査等を実施しました。東電福島第一原発の1～3号機以外にある全ての核物質については、通常の軽水炉と同等の検認活動が行われました。一方、1～3号機については高放射線の影響等により通常の保障措置活動が実施できない状況にあるため、監視カメラと放射線モニターによる常時監視や、同発電所のサイト内のみに適用される特別な追加的検認活動により、未申告の核物質の移動がないことが確認されました。3号機については、使用済燃料プールから取り出され共用プールへ移送された燃料の実在庫検認が行われました。2号機については、建屋側面から核物質の持ち出しがないことを監視するため、2019年5月に構台へ監視カメラを設置しました。また、IAEAとの間で、1～3号機の燃料デブリの取り出しに向けた国内の検討状況を情報共有するとともに、燃料デブリの払出し施設及び受入れ施設における計量管理等に関して検討・協議を行いました。
 2019年中に原子力規制委員会が実施した保障措置検査等により、国際規制物資使用者等による国際規制物資の計量及び管理が適切に行われていることが確認されました。
 2019年の我が国における主要な核燃料物質の移動量及び施設別在庫量は、図4-3に示すとおりです[5]。

図4-3 主要な核燃料物質の移動量及び施設別在庫量（2019年）

（出典）第7回原子力規制委員会資料4 原子力規制庁「我が国における2019年の保障措置活動の実施結果について」

 なお、我が国は、IAEAネットワーク分析所として認定されている原子力機構安全研究センターの高度環境分析研究棟において、IAEAが査察等の際に採取した環境試料の分析への協力を行うなど、引き続きIAEAの保障措置活動へ貢献するとともに、我が国としての核燃料物質の分析技術の維持・高度化を図っています。
 また、我が国はIAEA保障措置技術支援計画（JASPAS5）を通じ、我が国の保障措置技術を活用して、IAEA保障措置を強化・効率化するための技術開発への支援を行うなど、保障措置に関する国際協力を実施しています。例えば、同機構の核不拡散・核セキュリティ総合支援センターでは、IAEA職員等を対象とした「再処理施設での保障措置に係るトレーニング」を2012年以降毎年実施しています。

③ 核物質防護
 我が国では、原子炉等規制法により、原子力施設に対する妨害破壊行為、核物質の輸送や貯蔵、原子力施設での使用等に際して核物質の盗取を防止するための対策を原子力事業者等に義務付けています。原子力事業者等は、原子力施設において核物質防護のための区域を定め、当該施設を鉄筋コンクリート造りの障壁等によって区画しています。さらに、出入管理、監視装置や巡視、情報管理等を行っています。また、核物質防護管理者を選任して、核物質防護に関する業務を統一的に管理しています。原子力規制庁は、核物質防護対策の取組状況について、既定の変更認可件数や遵守状況の検査件数等について公表しています。

（4） 政策上の平和利用

 我が国は、原子力基本法において、原子力の研究、開発及び利用を厳に平和の目的に限るとともに、IAEA保障措置の厳格な適用等による原子力の平和利用を担保しています（原子炉等規制法に基づく平和利用）。これに加え、平和利用の透明性向上の観点から、「利用目的のないプルトニウムを持たない」との原則を堅持し、原子力委員会において、プルトニウム管理状況の公表、プルトニウム利用計画の妥当性の確認、プルトニウム需給バランスの確保等の取組（「政策上の平和利用」の担保）を行っています。
 今後とも引き続き、プルトニウムの利用目的を明確化して国内外に情報を発信し理解を得る活動を続けるとともに、最近の世界的な原子力利用をめぐる状況を俯瞰し、国際社会と連携し、核不拡散の観点も重要視しつつ、平和利用に係る透明性を高める独自の取組を行っていくことが重要です[6]。
 なお、フランスは、「使用しない分離プルトニウムの蓄積を避けるために、プルトニウムは使用するときに使用する量だけ再処理する。」との使用済燃料管理政策を、2003年に開催されたIAEAの「使用済燃料管理及び放射性廃棄物管理の安全に関する条約」締約国会合（検討会合）で報告しています[7]。

① 我が国のプルトニウム利用に関する取組
 核不拡散に協力し、国際社会に対し説得力のある説明を行うためにも、我が国におけるプルトニウムの管理とバランス確保の必要性はますます高まっています。原子力委員会は、毎年公表してきた「管理状況」と併せ、我が国のプルトニウム利用に関する方向性について更に透明性を高める必要があると考え、「国際社会に対して我が国の方針について適切に説明していくこと」が重要である旨を、2017年7月に「原子力利用に関する基本的考え方」において決定しました。また国内的には、政府の説明責任の観点からも重要であることから、我が国のプルトニウム利用に関する現状と今後の見通し等に関する説明を解説文書としてまとめ、2017年10月に和文及び英文を公表しました[2]。
 さらに原子力委員会は、今後国内の再処理工場で新たにプルトニウムが分離され、MOX燃料製造が行われ、軽水炉で消費される（プルサーマル）計画が本格化すること、商業用のプルトニウムの使用見込みや使用実績を把握する必要があること、また、原子力機構等が保有する研究開発用のプルトニウムの利用方針を原子力委員会が確認する必要があることを踏まえ、2003年の「我が国におけるプルトニウム利用の基本的な考え方について」を15年ぶりに改定し、2018年7月に「我が国におけるプルトニウム利用の基本的な考え方」を公表しました[8]。同「考え方」では「利用目的のないプルトニウムは持たない」との原則の下、プルトニウム保有量を減少させる方針や、事業者間の連携・協力を促し、海外保有分のプルトニウムの着実な削減に取り組む方針等を明らかにしました。

② プルトニウム管理状況の公表及びIAEAへのプルトニウム保有量の報告
 原子力委員会は、プルトニウム国際管理指針に基づき、我が国のプルトニウム管理状況をIAEAに対して報告しています。2020年8月、原子力委員会は、2019年末における我が国のプルトニウム管理状況を公表しました。また、IAEAに管理状況を報告する予定です。
 2019年末時点で、国内外において管理されている我が国の分離プルトニウム総量は約45.5tとなっています。国内保管分が約8.9t、海外保管分が約36.6t（うち、英国保管分が約21.2t、フランス保管分が約15.4t）となっています[9]。我が国の原子力施設等における分離プルトニウムの保管等の内訳等は資料編に示します。また、IAEAから公表されている、各国が2018年末において自国内に保有するプルトニウムの量は表4-2のとおりです。

表 4-1 分離プルトニウムの管理状況

				2019年末時点
総量（国内+海外）				約45.5t
内訳	国内			約8.9t
	海外	（総量）		約36.6t
		内訳	英国	約21.2t
			フランス	約15.4t

（出典）第24回原子力委員会資料第1号 内閣府「我が国のプルトニウム管理状況」（2020年）

表 4-2 プルトニウム国際管理指針に基づきIAEAから公表されている
2018年末における各国の自国内のプルトニウム保有量を合計した値

（単位：tPu）

	未照射プルトニウム(注1)	使用済燃料中のプルトニウム(注2)
米国	49.3	716
ロシア	61.3	167
英国	138.9	26
フランス	83.2	299.6
中国	未報告	未報告
日本	9.0	169
ドイツ	-	123.1
ベルギー	（50kg未満(注3)）	44
スイス	2kg未満	20

（注1）100kg単位で四捨五入した値。ただし、50kg未満の報告がなされている項目は合計しない。
（注2）1,000kg単位で四捨五入した値。ただし、500kg未満の報告がなされている項目は合計しない。
（注3）燃料加工中、MOX燃料等製品及びその他の場所のプルトニウム保管量（各項目50ｋｇ未満）。
（出典） IAEA、INFCIRC/549「Communication Received from Certain Member States Concerning Their Policies Regarding the Management of Plutonium」に基づき作成。

③ プルトニウム利用計画の公表
 我が国初の商業再処理工場である日本原燃株式会社六ヶ所再処理施設は、2006年3月より使用済燃料を使用してアクティブ試験を行い、2014年1月には、新規制基準への適合性確認に係る申請等が原子力規制委員会に提出されています。
 適合審査と使用前事業者検査等を経て同施設が竣工し操業を開始すれば、プルトニウムが分離、回収されることになります。そのため、プルトニウム利用の一層の透明性向上を図る観点から、2003年の「我が国におけるプルトニウム利用の基本的な考え方について」に基づき、電気事業者は2006年より毎年度、プルトニウムを分離する前にその利用目的等を記載した利用計画を公表し、原子力委員会はその妥当性を確認していました。
 2010年3月に電気事業者が公表した計画では、全国の16～18基の原子炉でのプルサーマル導入を目指すとの方針が示されましたが、その後、東電福島第一原発事故による原子力発電所の運転停止や、六ヶ所再処理工場でのプルトニウムの回収がなかったこと等から、プルトニウム利用計画の策定・公表は見合わされてきました。
 2018年3月に電気事業連合会は、16～18基の導入目標については「海外に保有するプルトニウムを含め、六ヶ所再処理工場において800t再処理時に回収されるプルトニウムを各社で確実に利用するために導入しており、それを基にしてはじかれている基数であることから、電気事業者としては、この方針を堅持」することを明らかにしました。また、電気事業者にとって、プルサーマルを含む核燃料サイクルの重要性に変更はなく、プルサーマル導入に向けて最大限取り組み、海外に保有するプルトニウム及び今後六ヶ所再処理工場において回収されるプルトニウムを、各社が確実に利用していくことを強調しました。
 原子力委員会は2018年7月に公表した「我が国におけるプルトニウム利用の基本的な考え方」において、電気事業者及び原子力機構が、プルトニウムの所有者、所有量及び利用目的を記載した利用計画を改めて策定した上で、毎年度公表していくとしています。
 2019年12月末時点における各社のプルトニウム所有量は表4-3のとおりです。

表4-3 各社のプルトニウム所有量（2019年12月末時点）

（出典）電気事業連合会ホームページ[10]

④ プルトニウム・バランスに関する取組
 2016年5月に成立した再処理等拠出金法に対する附帯決議において、再処理を担う新たな認可法人として同年10月に発足した使用済燃料再処理機構が策定する使用済燃料再処理等実施中期計画（以下「実施中期計画」という。）を経済産業大臣が認可する際には、原子力の平和利用やプルトニウムの需給バランス確保の観点から、原子力委員会の意見を聴取することとされています。
 これに基づき、原子力委員会は2016年10月に実施中期計画に関する最初の見解を示し、再処理関連施設がIAEAの保障措置下にあること等から、平和利用の観点から妥当であるとの判断を示しましたが、実施時期及び量を含む実施中期計画は、再処理を実施する前に提示されるよう要請しました。原子力委員会が2018年2月に実施したヒアリングで、日本原燃株式会社は、今後の再処理量等は、再処理等拠出金法に基づいて使用済燃料再処理機構が定め、国が認可した計画に基づき実施する方針を明らかにしました[11]。
 さらに、2018年7月に原子力委員会が公表した「我が国におけるプルトニウム利用の基本的な考え方」においても、再処理等の計画の認可に当たっては、六ヶ所再処理工場、MOX燃料加工工場及びプルサーマルの稼働状況に応じて、プルサーマルの着実な実施に必要な量だけ再処理が実施されるよう認可を行い、生産されたMOX燃料が、事業者によって時宜を失わずに確実に消費されるよう指導・確認する方針が明示されました。また、プルトニウムの需給バランスを確保し、再処理から照射（原子力炉での燃料としての利用）までのプルトニウム保有量を必要最小限とし、再処理工場等の適切な運転に必要な水準まで減少させるため、事業者に必要な指導を行い、実現に取り組むことも明示されました[8]。

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1. 動力炉・核燃料開発事業団は1998年に核燃料サイクル開発機構となり、現在は2005年に設立された原子力機構に研究開発が引き継がれています。
2. 2020年3月時点で、NPT締約国191か国のうち、我が国も含め非核兵器国175か国がIAEAとの協定に基づき包括的保障措置を受け入れています[61]。
3. 統合保障措置の適用により、従来の計量管理を基本としつつ、短期通告査察又は無通告査察を強化することで、IAEAの検認能力を維持したまま査察回数の削減による効率化が期待されます。
4. 米国、ロシア、英国、フランス、中国、日本、ドイツ、ベルギー、スイスの9か国が参加して、プルトニウム管理に係る基本的な原則を示すとともに、その透明性の向上のため、保有するプルトニウム量を毎年公表することとし、プルトニウム国際管理指針の採用を決定しました。1998年3月にIAEAが発表した同指針（INFCIRC/549）に基づき、各国がIAEAに報告するプルトニウム保有量及びプルトニウム利用に関する政策声明が毎年IAEAより公表されています。
5. Japan Support Programme for Agency Safeguards